执行论坛执行程序中能否追加民政部门作为被执行人

原标题：执行论坛执行程序中能否追加民政部门作为被执行人

□宫淼 徐欣

一、从一起案例说起

在霍某与宋某民间借贷纠纷案件执行过程中，作为被执行人的宋某去世，申请执行人霍某申请变更宋某的第一顺位继承人宋某贵、李某兰、宋某溪、宋某泽为被执行人。宋某溪、宋某泽向法官明确表示放弃对宋某所有财产的继承；宋某贵、李某兰向法官明确表示放弃对宋某名下案涉房屋的继承，法院于2022年6月20日作出执行裁定，裁定驳回变更请求。后霍某申请变更宋某第二顺位继承人宋某玉为被继承人，宋某玉亦放弃继承，法院遂裁定驳回变更请求。现霍某请求变更某民政局为被执行人。问题在于，此时法院能否裁定追加民政部门为被执行人？如果裁定追加民政部门，又将面临什么问题？

以此案为基点，值得讨论的问题在于，在被继承人已无遗产可供执行时，法院是否可以直接以其遗产管理人的身份，追加民政部门作为被执行人？根据《最高人民法院关于民事执行中变更、追加当事人若干问题的规定》（以下简称《追加变更当事人规定》）在执行程序中追加民政部门为被执行人与民事诉讼法规定的指定遗产管理人案件特别程序有什么关系？是否可以由追加程序替代或者是合并指定遗产管理人案件特别程序？如果可以，民政部门承担责任的范围如何？民政部门作为遗产管理人后，其职责范围是什么？

二、执行程序中追加民政部门为被执行人的规范依据

1.实体法依据。民政部门之所以能够成为执行程序中的被执行人，源于其可能担任的遗产管理人角色，故需要从遗产管理人制度谈起。在无法确定遗产管理人的情况下，遗产存在毁损、灭失等风险，继承人、受遗赠人、遗产债权人等利害关系人的权益可能受到损害。为避免损害发生，以保障遗产的安全性和相关民事主体的合法利益，民法典继承编首次规定了遗产管理人制度，弥补了长期以来的立法空白。民法典第一千一百四十五条规定，继承开始后，遗嘱执行人为遗产管理人；没有遗嘱执行人的，继承人应当及时推选遗产管理人；继承人未推选的，由继承人共同担任遗产管理人；没有继承人或者继承人均放弃继承的，由被继承人生前住所地的民政部门或者村民委员会担任遗产管理人。第一千一百四十六条规定，对遗产管理人的确定有争议的，利害关系人可以向人民法院申请指定遗产管理人。因此，自民法典施行以来，继承开始后，无论被继承人是否在遗嘱中指定了遗嘱执行人、有无继承人、继承人是否放弃继承，都会存在遗产管理人。遗产管理人的产生具体顺序如下：遗嘱执行人→继承人推选→全体继承人共同担任→民政部门或村委会→申请人民法院指定，以遗嘱指定为优先，以人民法院指定为兜底。也就是说，民政部门作为遗产管理人，不是第一顺位的选择，而是“退而求其次”的最后选择，其存在的意义仅在于解决无人继承或者继承人均放弃继承而发生的遗产处置难题。此时，以民政部门作为遗产管理人，是由民政部门承担的职责和民政部门兜底保障的职能定位决定的。

那么，民政部门担任遗产管理人的职责如何？根据民法典第一千一百四十七条的规定，遗产管理人的职责包括清理遗产并制作遗产清单，向继承人报告遗产情况，采取必要措施防止遗产毁损、灭失，处理被继承人的债权债务，按照遗嘱或者依照法律规定分割遗产，以及实施与管理遗产有关的其他必要行为。由此可以看出，遗产管理人虽然可以成为被执行人，但其并非责任承担主体，其主要职责为处理被继承人的债权债务和分割遗产。

2.程序法依据。与实体法规范相对应，《追加变更当事人规定》第十条第一款规定，作为被执行人的自然人死亡或被宣告死亡，申请执行人申请变更、追加该自然人的遗产管理人、继承人、受遗赠人或其他因该自然人死亡或被宣告死亡取得遗产的主体为被执行人，在遗产范围内承担责任的，人民法院应予支持。因此，无论是从民法典规定的职责范围还是《追加变更当事人规定》所规定的“在遗产范围内承担责任”来看，民政部门自身的财产当然不能被纳入执行的财产范围。

三、执行程序中追加民政部门为被执行人的要件探析

在分析实体法和程序法的基础上，执行程序中到底什么情形下能够追加民政部门作为被执行人呢？

首先，民政部门作为遗产管理人是在兜底的情况下，也就是无人继承或者继承人均放弃继承时才有民政部门担任遗产管理人的可能性。

其次，从《追加变更当事人规定》第十条第一款的规定来看，只有在遗产管理人也就是民政部门确定能取得遗产的情况下，法院才可以追加、变更遗产管理人作为被执行人，否则无财产可供执行，也就没有追加的必要。

最后，需要解决的问题在于，通过《追加变更当事人规定》直接将民政部门作为被执行人，存在执行程序能否认定民政部门为遗产管理人，民政部门的遗产管理人身份如何确定的问题。从现实情况来看，民政部门作为遗产管理人的确定方式，主要有“民政部门主动充当”和“指定遗产管理人案件特别程序”两种情况。所谓“民政部门主动充当”，是指民政部门主动要求充当遗产管理人或者依照利害关系人的申请来承担利害关系人的角色。所谓“指定遗产管理人案件特别程序”，是指自然人去世后无继承人或继承人均放弃继承，对遗产管理人的确定有争议时，利害关系人向人民法院申请指定遗产管理人。实际上，在“民政部门主动充当”方式中，由于民政部门无法及时知晓被继承人死亡以及继承人范围等信息，因而难以主动介入，由此导致“指定遗产管理人案件特别程序”演变为民政部门担任遗产管理人的前置程序。这样一来，申请人申请指定民政部门担任遗产管理人，不仅要耗费时间精力，而且需要支出相应成本，增加当事人启动程序的诉累。由此便产生了新问题，即法院是否可以直接变更民政部门作为被执行人，而不需要先一步确定其作为遗产管理人，对此存在争议。

有观点认为，在遗产管理人尚未确定的情况下，变更追加当事人程序可以吸收合并指定遗产管理人程序。相较于前置指定遗产管理人程序而言，在变更追加程序中融合审查指定遗产管理人事实，减少了当事人的诉讼成本，有利于缩短纠纷解决的时间周期。但是，该观点可能忽略了一个问题，即“指定遗产管理人案件特别程序”与“追加民政部门为被执行人程序”两个程序是存在很大差异的。第一，审查原则不同。一般而言，通过特别程序确定民政部门作为遗产管理人需要经过诸多前置程序，法院需要通过实地调查、向有关单位发函等形式充分调查被继承人的家庭情况、婚姻登记状况、户籍信息等情况，确认被继承人无继承人，在此基础上才能依法指定民政部门担任遗产管理人。但是根据审执分离原则，执行以形式化审查为原则，一般而言，无法对涉及被执行人的实体身份关系、财产关系进行审查，如果未经过调查程序即追加民政部门为被执行人显然容易引发继承人调查不全、继承人意思表示的真实性难以确定、被执行人所有财产查明困难等问题。第二，审执分离原则的要求。“指定遗产管理人案件特别程序”仍属于民事审判的范畴，与执行追加当事人程序分属两端。民法典第一千一百四十六条规定的“利害关系人可以向人民法院申请指定遗产管理人”，此处的“利害关系人”既包括继承人和遗嘱执行人，也应包括实体关系中的债权人。此外，民事诉讼法第一百九十五条规定的指定遗产管理人程序即“人民法院受理申请后，应当审查核实，并按照有利于遗产管理的原则，判决指定遗产管理人”，需要进一步解释。人民法院审理特别程序的“审查核实”，是指“采取职权主义审查，可有权在形成心证的基础上进行自由裁量”，也就是说，法院在审查利害关系人提交的申请材料时，应当达到使法官对确定遗产管理人这一客观法律事实状态形成内心确信的实质审查标准，才能作出判决，故实质上还是民事审判，与执行裁判存在根本上的不同。第三，裁判形式不同。指定遗产管理人案件采用的是判决形式，执行追加当事人采用的是裁定形式。由此可见，指定遗产管理人本身系存在实体争议的事项，属于审判的职权范畴，不应由执行程序仅通过形式审查解决，而是应由指定遗产管理人的程序予以确定。故仅在特殊情况下才能以《追加变更当事人规定》第十条第一款的规定追加民政部门为被执行人。比如，被执行人的继承人均以书面形式向法院放弃继承且意思表示真实性容易判定，同时民政部门已经被确认为遗产管理人，而且有遗产可供执行的情况下，根据该条款追加民政部门为被执行人才更具合理性和正当性。

在此基础上，需要考虑的问题是，如果法院裁定追加民政部门作为被执行人，民政部门承担责任的范围限于继承遗产的范围，那么这个范围由谁来确定？目前，民政部门内部对遗产管理的事宜还没有确定相应的机构去处理，民政部门没有权力也没有能力去查清被继承人在全国范围内的财产，故由民政部门自身独立去确定存在现实困难。此外，执行程序本身即采形式审查的原则，由执行裁决程序在追加当事人程序中查明责任财产亦与形式化审查的原则相违背。因此，对于继承遗产的范围交由诉讼程序解决更为妥当，而非在执行追加当事人程序中加以确定。

综上所述，虽然《追加变更当事人规定》第十条第一款提供了追加遗产管理人的规范依据，为追加民政部门作为被执行人提供了可能，但是经过分析，笔者认为，应当严格限制执行程序中追加民政部门为被执行人的条件，原则上不应由执行程序追加民政部门作为被执行人，如果追加，则需满足没有继承人或者继承人均放弃继承且意思表示真实性容易判定，民政部门已被确定为遗产管理人且确定能取得遗产等条件，追加民政部门作为遗产管理人才具有正当性及合理性。即便是裁定追加民政部门为被执行人，也应以管理的继承财产范围为限，而当然不能执行民政部门的自有财产。按照这个思路，本文开头所举案件中，在部分继承人仅放弃案涉房产而非被继承人全部房产的继承的情况下，追加民政部门作为被执行人的前提条件尚不满足，不应将民政部门追加为被执行人。

相关法条：

民法典

第一千一百四十五条 继承开始后，遗嘱执行人为遗产管理人；没有遗嘱执行人的，继承人应当及时推选遗产管理人；继承人未推选的，由继承人共同担任遗产管理人；没有继承人或者继承人均放弃继承的，由被继承人生前住所地的民政部门或者村民委员会担任遗产管理人。

第一千一百四十六条 对遗产管理人的确定有争议的，利害关系人可以向人民法院申请指定遗产管理人。

第一千一百四十七条 遗产管理人应当履行下列职责：

（一）清理遗产并制作遗产清单；

（二）向继承人报告遗产情况；

（三）采取必要措施防止遗产毁损、灭失；

（四）处理被继承人的债权债务；

（五）按照遗嘱或者依照法律规定分割遗产；

（六）实施与管理遗产有关的其他必要行为。

民事诉讼法

第一百九十四条 第一款对遗产管理人的确定有争议，利害关系人申请指定遗产管理人的，向被继承人死亡时住所地或者主要遗产所在地基层人民法院提出。

第一百九十五条 人民法院受理申请后，应当审查核实，并按照有利于遗产管理的原则，判决指定遗产管理人。

《最高人民法院关于民事执行中变更、追加当事人若干问题的规定》

第十条第一款 作为被执行人的自然人死亡或被宣告死亡，申请执行人申请变更、追加该自然人的遗产管理人、继承人、受遗赠人或其他因该自然人死亡或被宣告死亡取得遗产的主体为被执行人，在遗产范围内承担责任的，人民法院应予支持。

（作者单位：北京市第三中级人民法院）（宫淼,徐欣）

（人民法院报）