纳税人平均每年要为每个非法移民负担8776美元。可以说，除非出现重大政策调整或大规模专项注资，未来几年非法移民潮给美国移民管理体系带来的别样“长尾效应”将持续释放
拜登政府更新和扩大假释计划堪称“放水”，其直接后果是移民热点城市机场客流量猛增、城市公共服务供给压力和公共安全风险陡增
当文化战争囊括了种族歧视、非法移民、政教关系、堕胎权利、性取向与性别选择等事关社会基本价值取向的议题时，不同派别和团体间的关系将呈现出一系列仇外倾向。非法移民自带“他者”标签，因此自然而然地被划定为仇视、排斥、打击的对象
文 | 王聪悦
在2024年美国总统大选选情胶着、美墨边境危机持续升级之际，非法移民治理问题再度成为美国两党、联邦-次联邦、政府-非政府等各方力量对决的“竞技场”，折射出美国社会主流文化式微、身份政治崛起、民主衰退等困境。
尽管拜登上台以来一直期望在非法移民问题上与特朗普主义划清界限，努力通过各种措施来修补美国破碎的移民体系以彰显自身执政能力，然而，迫于移民案件大量积压、边境州发起挑战、共和党作梗、选民质疑等压力，拜登政府不得不一面加大对非法越境者的实际惩处力度，于6月4日签署涵盖南部边境熔断机制的行政令，以缓解“前线”承载的压力，一面推进移民法改革，动用“假释权”，拓展非法移民进入美国的合法渠道，从而变相缓解危机，并构建一种选民基础更为广泛的非法移民治理策略。
这种饮鸩止渴式的应对策略，加大了美国内部关于非法移民问题的尖锐分歧，使美国社会围绕非法移民而产生的论争逐渐脱离了公共福祉轨道，在“安全化”“武器化”道路上渐行渐远，甚至酿成大规模人道主义灾难，同时，高度政治化的非法移民治理路径也恶化了本就难以弥合的多重治理矛盾。
短期内，无论政党如何轮替，都无助于提升美国各界化解非法移民危机的实际效能。
在美国得克萨斯州伊格尔帕斯，移民等待进入美国边境巡逻队的处理中心（2023年12月22日摄） 新华社/路透
“愈治愈乱”
将近三届美国总统执政期内的部分非法移民指标交叉比较可以发现，美国的非法移民问题已陷入“愈治愈乱”的怪圈。
美国边境巡逻队的数据显示，特朗普执政末年的非法越境逮捕人数比奥巴马任内同时段高出14.7%，前者执政最后四个月（2020年10月至2021年1月）非法越境逮捕人数为月均6.9万人，而奥巴马任内该数据最高值为67342人。尽管拜登推行了500余项移民相关行政行动，远超特朗普任期内的472项，但这并未阻滞“移民大篷车”赴美，非法移民数量依旧迎来全线飙升。据美国海关和边境保护局不完全统计，拜登就职以来，已有约1000万非法移民涌入。仅2024财年的头三个月，企图越境的非法移民便超过了100万，这是有史以来最高的数字。
非法移民成分复杂度和处理难度也有增无减。通常情况下，西南边境偷渡客的祖籍国集中于墨西哥及中美洲北三角国家，但2021年1月至2022年3月，该区域以外的非法移民人数增长了约8倍，从9672人增至88110人，其中超过90%来自厄瓜多尔、巴西、海地、尼加拉瓜等国。另外，家庭组团越境的情况愈加突出，也给边境执法人员的管理提出了新的挑战。全美移民法庭的案件积压数量也屡创新高，即便法院在2023年审理了创纪录的52.3万起案件，且移民审查执行办公室在制度上允许移民法官将非优先案件从案卷中剔除，但当年仍收到120万起新案件。
自拜登上台以来，美国联邦政府针对非法移民的总支出高达728亿美元，州和地方的总支出超过1156亿美元。据美国移民改革联盟推算，纳税人平均每年要为每个非法移民负担8776美元。可以说，除非出现重大政策调整或大规模专项注资，未来几年非法移民潮给美国移民管理体系带来的别样“长尾效应”将持续释放。
作为非法入境或合法入境超期停留的代名词，非法移民在美国历史上常常挑动着亲移民派与反移民派的对立，加之宗教和种族领域的沙文主义、公民社会和经济领域的地方主义两股力量在美国社会承载力相对不足时强势崛起，导致相继执政的特朗普和拜登出于标榜本党特色和稳定基本盘的需要，不得不将有关非法移民的意识形态与政策立场进一步推向标签化、极端化。由此，联邦层面的非法移民治理基调出现了三次超常规转折：
第一次是特朗普把“反移民”从一股思潮变为具体的执政理念。他高举对非法移民“零容忍”大旗，修建边境墙，加大驱逐力度，推行导致非法移民家庭骨肉分离的边境执法等来缩小非法移民进入美国的合法渠道和留美空间，同时煽动排外，通过诋毁非法移民、在边境执法问题上发表强硬言论来动员选民。
第二次是新冠疫情大规模暴发刺激了美国精英层对非法移民的“他者”想象及推进移民问题“安全化”的力度，其主要目的是，在政府公信力走低、社会资源紧张的情况下加大社会控制力度、对其治理不力进行“甩锅”。最典型的做法就是非法移民快速驱逐令“第42条”的实施。这种强力控制手段不仅与“减少和消除非法移民产生根源”的治理宗旨背道而驰，在2023年5月失效前后还导致了更大规模的非法移民潮。
第三次是拜登的非法移民治理一面高调承诺“去特朗普化”，试图通过放松非法移民执法、改善非法移民“合法化”机制等做法来彻底走向前任的对立面；一面又在边境危机爆发的压力下暗中保留甚至强化了特朗普的多项做法。
三次超常规转折的背后，是美国非法移民政策政治挂帅、政策配合度低，最终导致南部边境彻底陷入“治理难、不治更难”的尴尬处境。
奇特的“合法化”操作
拜登任内缓解边境非法移民压力的重要途径之一为加紧推动非法移民“合法化”。这样做除涉及党派利益、立法程序、福利政策、种族关系和文化传统外，还有三个潜在考量：
第一，战争、暴力、侵犯人权、自然灾害、贫困、传染病等因素引发国际移民数量激增，美国的非法移民问题无法依靠一己之力快速解决，能暂时缓解危机的权宜之计也可接受。
第二，美国当前的移民政策体系以1965年的《移民和国籍法》为基石，多年未有根本性改变，显然已难以适应当前美国的人口结构、劳动力市场需求等国情，需另寻突破。
第三，在非法移民问题上，与共和党多强调“尊重权威、欣赏传统、忠于家庭和社区”的社群主义立场不同，民主党从普遍主义出发，把保护弱势群体和追求普世公平挂在嘴边，因此对非法移民倾向于持“疏而不堵”的态度。
拜登政府推动非法移民“合法化”的路线图设置了短期应对和根本性解决两条路径。
短线操作旨在利用行政权力快速回应边境危机，最典型的做法即更新和扩大假释计划。
假释意即允许某些无签证外国人在美国暂住甚至工作，期间无需承担被有关部门驱逐的风险，通常国土安全部部长可出于紧急人道主义原因和重大公共利益原因使用自由裁量权。尽管该特殊操作不意味着非法移民可以获得永居或公民身份，但确实能快速达成让非法移民合理合法进入美国生活工作的基础目标，停留期有时还可获许延长。
拜登政府更新和扩大假释计划堪称“放水”，其直接后果是移民热点城市机场客流量猛增、城市公共服务供给压力和公共安全风险陡增。美国海关和边境保护局的公开数据显示，作为主要非法移民安置城市，波士顿机场的客流量从2022财年的230万猛增至2023财年的330万；芝加哥机场旅客人数从2022财年的630万增加到2023财年的790万；纽约市机场的入境人数则从2022年的1770万激增至2023年的2290万。美国政府将假释非法移民视作比拘留或遣返等传统途径更经济高效的疏散方式，不仅试图以此隐瞒非法移民激增、边境与移民执法系统不堪重负的客观现实，还给机场、接收地方等带来了巨大公共压力，加之该项目实施时间长、规模大、公开度低，因而引发了巨大争议。
长线路径涉及溯源和立法。
溯源的主要目标是与非法移民来源大国加强移民管理合作，集中体现在2021年拜登政府发布、副总统哈里斯主要负责的《美国应对中美洲移民根本原因战略》上。该战略围绕五大支柱展开：第一支柱解决经济不安全和不平等问题；第二支柱打击腐败，加强民主治理，推进法治；第三支柱促进对人权、劳工权利和新闻自由的尊重；第四支柱打击犯罪团伙、贩运网络和其他有组织犯罪组织犯下的暴力、勒索和其他罪行；第五支柱打击性暴力、性别暴力和家庭暴力。这项着眼于改善中美洲国家就业、教育、性别公平、食品安全、反腐败等的战略，与其他政策相配合，旨在釜底抽薪式地遏制席卷美国南部边境的非法移民潮。
立法是拜登政府确立非法移民“合法化”路径、彻底改善美国非法移民不良生态的长远筹谋。拜登政府提出了《美国公民法（2021）》《梦想与承诺法案》等涉及非法移民管理的法案，但囿于两党斗争，上述法案要么成法后与移民相关的部分变得面目全非，要么未能在国会成功闯关。从2024年5月最近一次边境法案在参议院再度搁浅的情况来看，虽然法案强调堵住美国移民系统漏洞，对非法移民加以限制，同时赋予美国总统在非法越境人数连续飙高时关闭边境的权力，对美国庇护非法移民设置更严格的条件等，充分体现了民主党的让步和努力取得两党共识，但民主党内左翼进步人士和特朗普等共和党极右翼势力的不满导致法案最终难以提交至拜登案头。可以预见，拜登上台之初推动美国移民体系全面改革的宏愿将以难产收尾。
非法移民问题“安全化”“武器化”
拜登政府的非法移民治理策略相当于饮鸩止渴，其原因可从天时、地利、人和三个维度来评估。
就天时而言，当下美国面临国际秩序“换挡期”、国内改革“阵痛期”和人口代际转换期三重考验，社会承载力不足导致夹杂着底层社会危机、多重治理乱象、身份对立外溢等因素的移民问题，特别是游离于法律和人道边缘的非法移民问题，再度成为诱发美国派系斗争及决定选战胜负的关键因子。此时此刻谋求深度改革，甚至走非法移民“合法化”这着“险棋”，一方面因严重损害了部分人的既得利益而很难将国内精英和草根力量、联邦和地方利益取向、国际多边机制等变量有机统合，另一方面日益碎片化、日益极化的政治生态还导致改革指针朝着政治权力的对决而非缓解民生疾苦、化解联邦和地方矛盾的方向偏转，其实施效果可想而知。
从地利来看，与困扰美国南部边境的非法移民问题最密不可分的因素之一，就是不同层级的边境管辖区是否积极响应联邦移民政策，及其配合联邦移民执法人员的步调和力度。
鉴于移民问题牵涉国内资源配给、外交路线设定和国土安全护持等国本，美国建国之初宪法就将移民归化权交由联邦政府执掌，但随着美国经历了数次移民潮洗礼，加之联邦移民政策因政党轮替而缺乏连贯性且移民执法力量严重不足，作为非法移民冲击前沿的边境州和地方遂在该问题上努力争取主动权和发言权，对移民治理的介入程度日益加深。
拜登政府时期，由于政策前后剧烈波动不断刺激蛇头和非法移民采取极限操作，兼具共和党主政州和非法移民潮主要受害州身份的得克萨斯州、亚利桑那州和佛罗里达州不堪重负，因此围绕该问题向联邦政府发起挑战，为实现党派泄愤和地方主义诉求不惜通过巴士或飞机等向华盛顿特区、纽约市等民主党地盘“倾倒式”移送非法移民，甚至援引美国宪法中的州自卫权相关条款，把强力拦截非法移民、扰乱移民执法描述为“抵御入侵”，出动国民警卫队与联邦政府走向兵戎相见的边缘。
此外，不同州和地方政府之间因经济力量、社会治安、文化距离、社区传统等差异对非法移民的态度和安置模式选择大相径庭，再加上亲移民或反移民的非政府力量从中持续引导，形成了所谓“多重治理困境”。拜登政府试图借非法移民“合法化”在短期内追求该问题去风险化、去敏感化、去极端化，在上述地缘环境下不仅行不通，更有可能加剧各方冲突，使得非法移民问题彻底变为共和党动员选民、赢取大选的关键杠杆。
地利方面，另一个因素是邻国是否有意就非法移民问题与美国寻求共同解决方案，其中作为中美洲北三角国家偷渡客入美必经之地和暂留之地的墨西哥态度尤为关键。为对冲非法移民“合法化”带来的选举风险，拜登政府6月推出新规，再度执行特朗普时期的非法移民“留在墨西哥”等政策。此举无异于以邻为壑，转嫁美国边境的压力，让墨西哥来承受非法移民回流造成的社会、政治和经济压力。从现实条件来看，墨西哥新政府目前很难就非法移民、跨国贩毒、帮派暴力等相互捆绑的社会难题提出成熟、完整的应对方案；就社会承受力来看，美方突然恢复特朗普时期的标志性边境政策令墨方措手不及。其结果必然是，美国反复无常、单向利己的举措将给美墨推进非法移民共治带来巨大伤害。
从人和因素来看，若欲实现非法移民“合法化”，除推动立法改革外，调和社区居民的意愿、各类机构的意见以及帮助非法移民快速融入当地社区才是决定后者能否在美国合理合法生活下去的关键。然而对普通美国民众来说，目前向所谓“他者”敞开怀抱的可能性较低。这与两重社会现实有关：
一是长期支撑“美国梦”的“优绩主义”正在坍塌。优绩主义强调社会资源分配应追求机会平等，应依据个人才能、劳动付出、实际成果等客观标准来分配社会资源。但随着该理念在教育、就业、公共卫生、财富等多重社会鸿沟的冲击下日趋黯淡，个人努力无法撼动社会现实的无力感使得美国民众越来越强调本地资源的稀缺性、本土文化的纯正性和新移民的公共负担。他们很难以开放的心态来接纳异质文化。
二是受到政治极化、群体极化效应的牵引和2024年总统大选的刺激，美国社会在异常多元、异常多样、异常碎片化的部落主义图景中正向“宗派主义”迈进。与建立在亲缘和群体内偏袒基础上的部落主义相比，宗派主义的落脚点是群体外仇恨。换言之，当文化战争囊括了种族歧视、非法移民、政教关系、堕胎权利、性取向与性别选择等事关社会基本价值取向的议题时，不同派别和团体间的关系将呈现出一系列仇外倾向。非法移民自带“他者”标签，因此自然而然地被划定为仇视、排斥、打击的对象。在此基础上，原本属于国内议题和公共议题交叉范畴的非法移民问题加速“安全化”“武器化”，沦为政府标榜自身重要性、强凹公信力人设，以及部分民众输出排外情绪、彰显民族沙文主义立场的重要出口。
（作者为中国社会科学院美国研究所副研究员）■
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