开展国土空间优化行动 推动黄河流域高质量发展

处理好生产、生活、生态空间之间的关系，不仅是建设生态文明的需要，也是人与自然和谐共生的必然要求。党的二十大报告强调，要“优化国土空间发展格局”，“坚定不移走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”。2023年12月印发的《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》进一步明确，到2035年，国土空间开发保护新格局全面形成，最终建设成生态环境优美、生活和生产方式绿色的美丽中国。黄河流域是我国重要的生态屏障、经济地带，也是打赢脱贫攻坚战的重要区域，在经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。立足人地协调发展理念，对生产、生活、生态“三生”空间进行合理配置是实现黄河流域生态保护和高质量发展战略的重要手段和前提。

　　一、缓解空间冲突，强化功能属性兼容

　　缓解生产与生活用地矛盾。根据不同生产用地类型，采用相应布局模式。对居住和公共设施等环境基本无干扰和污染的生产用地，采用生产—生活复合型布局模式，即生产和生活区域相互融合、相互渗透，这种融合不仅体现在空间布局上，还应体现在功能和活动上。如，工业园区可同时设有住宅、商业、文化设施等，以满足员工和居民的日常需求；对居住和公共设施等环境有一定干扰和污染的生产用地，采取独立型生产空间模式，并合理规划生产、仓储、管理等功能，充分利用存量空间资源。

　　促进生产与生态功能同步。传统生产模式往往伴随着大量资源消耗和环境污染，导致国土空间生产功能与生态功能互相掣肘。黄河流域中下游土地资源相对有限，加之工业化和城市化的快速推进，使得大量生态用地被转化为生产用地。应加强生产用地绿色化，积极探索工业互联网、智能制造等新模式，推动生产方式变革，实现资源循环利用和节能减排，同时推广生态农业技术，如生态种植、生态养殖等，减少化肥、农药施用量，缓解生产用地和生态用地冲突。

　　助力生活与生态功能协调。黄河流域水资源存在供需矛盾，随着人口增长和经济发展速度加快，生活用水和用地不断增加。未来应优先保障生态用水，确保主要支流水量的合理分配；实行严格的水资源管理制度，确保水资源在生活和生态之间的合理分配和高效利用。着力改善居住环境，综合考虑人口规模与分布，构建“廊道绕城、绿楔引入、公园镶嵌、多廊连接”的网络化生态景观格局，形成完整、均质的生态系统，在此基础上完善公共服务设施与基础设施，实现生活与生态功能协调发展。

　　二、降低国土碳排放，厚植绿色发展底色

　　推动改革创新，助力可持续发展。黄河流域经济总体呈现“东强西弱”“下（游）强上（游）弱”的格局。上游主导产业多为能源资源开采和初级加工产业，环境保护压力较大。中下游城市依托城市区位优势、工业基础和人才优势，积极发展先进制造业，但新旧动能转换仍有较大压力。未来应根据不同区域资源禀赋与区位差异科学设定发展路径，上游地区应通过优化产业结构、推动水资源集约化利用、推广绿色农业技术、加强生态环境保护、发展循环经济、强化政策引导和支持等措施，促进经济可持续发展。中下游地区应该增加绿色创新投入，鼓励企业持续增强绿色创新能力，推动黄河流域实现新跨越。

　　强化宣传力度，推动全民参与保护。黄河流域上游地区生态环境相对敏感脆弱，并且伴随着生态退化问题日益严重，导致水源涵养能力下降。应强化生态文明宣传教育，更加深刻地认识到水源保护对于整个流域乃至国家生态安全的重要性，以至于在国土空间保护上会更加倾向于保持自然生态系统的原真性和完整性。黄河流域中游流经黄土高原地区，地形破碎，地面坡度大，且具有降雨量大且多暴雨、植被覆盖率低等特点，水土流失问题较为突出。应推广成功治理水土流失的案例和经验，如陕西省延安市吴起县、米脂县高西沟村等地的治理成效，通过实例展示治理水土流失带来的积极变化，激发群众的参与热情。

　　三、健全管理制度，保障发展空间协调

　　明确规划层次和定位。黄河流域流经九省区，从西到东横跨青藏高原、内蒙古高原、黄土高原和黄淮海平原四个地貌单元，不同省份（城市）国土空间规划关系不清晰，可能导致目标冲突、政策重叠或空白，影响黄河流域空间规划的有效实施和区域整体发展。应以国家级发展规划为统领，专项规划、区域规划为支撑，沿黄城市各级地方政府相应层级的空间规划体系为基础，在水利部黄委会的协调统筹下，明确在流域国土空间治理和保护中的具体任务和职责，并充分利用数字化手段建立流域内信息共享平台，实现流域内优化国土空间等方面的信息共享。

　　统一规划原则和目标。黄河流域作为一个完整的自然地理单元，其水资源开发利用、生态环境保护修复等都具有较强的整体性、系统性、协同性。只有确保不同流域段生产、生活、生态空间规划在目标上保持一致，方可确保最终目标的实现。在规划原则上，要遵循生态优先、绿色发展等原则，确保国土空间规划科学可持续。在规划目标上，建立保护和恢复黄河流域的生态环境，提高流域生态服务功能的生态目标，优化产业结构布局和促进产业升级和转型的生产目标，加强流域内社会管理和公共服务体系建设的生活目标，最终实现黄河流域生态保护和高质量发展的双赢局面。

　　明晰规划边界和内容。加强黄河流域空间治理并提高土地利用效率是一个复杂系统的工程，受到不同流域段和城市自然和人文等多方面的影响。应科学划定生产、生活、生态用地边界，确保整体布局主要功能突出，其他功能兼顾。首先，根据流域内生态系统的结构和功能进行区划，明确不同区域的生态主导功能，将具有重要生态功能的区域划定为生态用地，并优先予以保护。其次，对流域内资源环境承载力进行科学评价，明确各区域的生产、生活和生态承载能力。最后，在确保各项规划在用地边界划定上的一致性和协调性基础上，组织专家进行论证和评审，提高用地边界划定的科学性和合理性。

　　“黄河宁，天下平。”黄河流域国土空间作为承载沿黄九省区国民生存和发展的空间，发挥着重要的生产、生活以及生态功能。要实现黄河流域高质量发展，不仅需要对国土空间进行协调有序的开发和优化，而且需要政府、企业、社会各界形成合力，政府应明确国土空间开发保护的目标、任务和措施，编制黄河流域国土空间专项规划，确保规划的科学性和合理性；企业应严格遵守国家和地方关于生态环境保护、水资源管理等方面的法律法规；社会各界应积极参与，共同推动生态保护和社会均衡发展。沿黄九省区正沿着习近平总书记指引的方向，再接再厉、久久为功，书写新时代美丽中国黄河流域生态保护和高质量发展新篇章。

　　【作者：陈昱，郑州轻工业大学经济与管理学院、博士、副教授；刘爽爽，郑州轻工业大学经济与管理学院硕士研究生 本文系河南省高等学校哲学社会科学应用研究重大项目：黄河流域三生空间冲突诊断及优化调控研究（2022-YYZD-27）研究成果】