清代(光绪之前)的直隶、四川、陕甘三省总督的正式官名上都有一个“兼巡抚事”头衔。按照地方官制,总督兼衔无外乎两种情况,一是兼任高品级荣誉类头衔,如大学士、协办大学士;二是兼重要差遣,如南北洋大臣、钦差大臣、兼管河道盐务等。
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以上两种兼衔目的是为了提高政治地位,或者是提升事权,这类加衔应该说是有实际意义的。然而巡抚本身的品级就比总督低,这种以高品兼任低品的情况比较少见,那么总督兼巡抚事,到底有什么实际用意呢?
先来了解三省总督兼巡抚事的历史背景
清初时期,各省的官制尚不成熟,都督皆因时因事而专设,不全是以省为单位进行划分。顺治五年,置直隶、山东、河南总督,驻大名,这就是直隶总督的前身。
顺治十五年裁撤直隶山东河南总督,改设直隶巡抚,其驻地也迁往真定,次年又设直隶总督驻大名。康熙时期又进行了几次调整,直隶一度不设总督只设巡抚,不过在很长一段时间内,直隶巡抚都兼总督衔。
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雍正二年,才正式形成制度,将直隶总督一职固定下来,形成了总督与巡抚的并存的局面。乾隆二十八年,裁撤直隶巡抚,以总督兼管巡抚事,此后永为定制。
陕甘总督也是经过多次调整,名称有陕西总督、山陕总督、川陕总督等等。乾隆十九年裁撤甘肃巡抚,陕甘总督驻地移至兰州并兼巡抚事。
四川总督和陕西总督在清初时经常重叠,乾隆十三年因用兵金川,才正式设置四川总督一职,并定为专缺,同时兼巡抚事。
此后一直到光绪朝实行官制改革之前,全国八个总督中,仅有直隶、陕甘、四川三省总督兼巡抚事,所以清代虽然有十八个省,但巡抚实缺仅有十五人,此即所谓的“八督十五抚”。
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总督兼巡抚事意味着什么?
清代的总督、巡抚同属一个层级,互不隶属皆为封疆大吏。从职掌来看,总督侧重军政,巡抚侧重民政,实际上督抚的分工问题向来不明确。有时总督可以管民政,不同城之巡抚也能管理军政。
不过大的原则还是有的,一省或数省之军政大权始终掌握在总督手里,巡抚仅有建议权没有决定权;同样一省的行政事务,主要是由巡抚负责,总督也不能过度插手,否则就容易引起督抚不和。
显然,督抚分权是朝廷有意为之,目的就是不想让督抚双方一家独大,从而起到控驭的效果。同时从法律层面上来说,督抚不是上下级关系,在遇到重大突发情况时,都可以向皇帝单线联系。如此,便形成了督抚互相制约的局面,有利于地方政权的稳固。
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换句话说,就是各省的大权是由督抚分掌的。而总督若是兼了巡抚事,那么就意味着一省或数省的军政、行政大权就集于一身。
总督有了兼巡抚事这一头衔,也就被朝廷赋予了全权,可谓是名正言顺。退一步来说,如果总督没有兼巡抚事,那么就不具备管理行政的资格,底下的布政使、按察使等省级大员,也未必会心服口服。
以总督兼巡抚事注定不可能全面推广,只能是特事特办。直隶由于近在京畿,皇帝便于掌控,让直隶总督兼巡抚事,既可以提升其事权,也不至于尾大不掉。
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陕甘总督地处西北,军事色彩相比较于内地总督更明显。而西北每次用兵,都会牵涉到后勤供应问题,总督如果没有巡抚头衔,就难以筹措。
乾隆十三年用兵西北的时候,就暴露出这个问题,故而乾隆皇帝裁撤甘肃巡抚,以陕甘总督兼任。此外陕甘总督的任职门槛也最高,向来被视为是“满缺”,历任陕甘总督中,汉人的占比最少。在皇帝看来,满人是自家人,以总督兼巡抚也不会发生意外。
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自乾隆十三年用兵金川后,四川总督定为专缺,且辖区就只有四川一省,再设巡抚意义不大,搞不好督抚还会起内讧,贻误地方的政务。此外成都将军驻地与总督同城,同样也可以起到监视的作用,故而四川巡抚一职由四川总督兼任,是比较切合实际的。
归根结底,直隶、陕甘、四川三省总督兼巡抚事,都属于特殊情况特殊对待,这种体制不适用于内地各省。
内地各省督抚同城的局面一直持续到光绪年间,此前也有不少大臣建议将以闽浙总督兼福建巡抚事、以湖广总督兼湖北巡抚事、以两广总督兼广东巡抚事、以云贵总督兼云南巡抚事。
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但是这些意见都没有被采纳,原因无非就是担心总督没有巡抚的制约权力过大。光绪时期进行官制改革的时候,才将同城之巡抚裁撤,以总督兼巡抚事。不过这个时候,地方督抚早已成了一方诸侯,更定官制已无法从根子上解决朝廷权威下降的定局。
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