来源：长安街知事

自今年10月1日开始的美国历史上第22次联邦政府停摆已有两周，但观察民主、共和两党的近期动作，仍然难以发现二者有丝毫化解政治僵局、促成政府重开的尝试。很显然，这次的联邦政府停摆带有了更多“有意为之”的色彩——这一根植于美国“否决型政体”内部的制度设计被彻底用作党争的工具，的确让人不胜唏嘘。

（一）

联邦政府停摆这套机制源于美国1974年的《国会预算和扣留控制法》，其本意是在联邦政府所有开销都要经国会审批这一大前提下，对联邦政府的资金需求方案无法在国会通过这类特殊情况所做的规定。这一机制触发后，联邦政府的所有“非必要”服务都将停止，仅有军方、联邦调查局、国土安全部等执法部门以及航空管理局和邮政局等能够相对正常地运转。

在美国民主、共和两党共识尚存，政治还未彻底走向极化的时代，虽然联邦政府也有多次停摆的历史，但其典型桥段大体不出下面两种情况：一类是反对党利用这一机制为执政党的总统制造麻烦，展示本党姿态，为下次选举做准备。譬如1981年11月，民主党作为国会多数党，通过拖延预算审批导致政府停摆两天而向共和党总统里根施压，既展示了对社会福利的支持，也为 1982 年中期选举争取选民基础。

另一类是总统在预算案中植入有利于所在党的内容，引发反对党杯葛。例如，1980年的卡特政府试图强化联邦贸易委员会的监管职能“以维护公平竞争”，导致倾向于“减少过度监管”的共和党试图通过拖延拨款导致政府停摆一天来迫使民主党总统卡特接受限制联邦贸易委员会权力的修正案。

不难发现，在当时的政治气候下，两党大体上秉持的还是以斗争促妥协的思路，这种有限度的对抗导致的政府停摆都较为短期，造成的实际损害也相对可控。

（二）

但这种机制本身就内蕴着加剧政治撕裂的基因：既然政府停摆是一种好用的威慑手段，那为何不用？

于是它与美国的两党制一道，将美国政治一步步送入极化的循环。其中，上世纪九十年代民主党总统克林顿与共和党众议院议长金里奇的对峙是一个标志性事件。

1994年，共和党自1952年以来首次同时控制了参众两院，这一形势让众院议长金里奇决定以大幅削减联邦政府支出的预算案向民主党总统克林顿发起进攻。这个决定在克林顿的强硬回应下导致了1995年末到1996年初两段累计26天的联邦政府停摆。在停摆期间，克林顿特意对国家公园进行访问，并与滞留游客合影，以此凸显联邦政府关门对民众的影响，并营造共和党作为特权阶层代表在向中产阶级和穷人宣战的氛围。

虽然此事件最后以共和党被迫接受克林顿提交的预算案而告终，克林顿本人也受益于此成功连任，但此事真正开启了以停摆为政治武器的先例，将美国政治中政策分歧工具化、国家治理娱乐化的危险趋势表露无遗。2013年奥巴马医改停摆、2018年特朗普边境墙预算停摆等事件，实际上都是这一模式的复刻。

（三）

虽已不乏先例，但此次美国联邦政府停摆事件中各政治势力的表现以及他们所展现出的行为逻辑，还是超出了众多观察者的预想。

首先，在此次导致政府停摆的关键议题上，民主、共和两党都寸步不让，双方赢下这一局的欲望要远远高于适当妥协以求得局势转圜的倾向。换句话说，政府开不开门不那么重要，重要的是我方得赢。民主党方面坚持延长平价医疗法案的补贴，守护这份民主党的核心政治资产；而参议院的共和党领袖约翰·图恩则坚称在年底以前不会将这个议题纳入谈判。更重要的是，双方都将国会中的僵局归咎于对方，参议院民主党领袖查克·舒默指责共和党试图霸凌民主党，图恩则称民主党是为了推进党派诉求而“劫持”联邦政府。

其次，特朗普对此次政府停摆的态度也极为暧昧。与前文提到的克林顿以退为进，在公众面前展示政府停摆负面效应从而逼迫反对党让步不同，特朗普在面对公众时反而声称“我们最不想做的就是‘关门’。但是‘关门’也能带来很多好处。我们可以摆脱很多我们不想要的东西，而这些东西都是民主党的东西。”这一发言结合白宫对各联邦政府机构要为大规模的裁员计划留下空间的要求，以及特朗普政府为停摆期间大规模裁员和削减项目的反复造势，如下可能性越来越大：特朗普将政府停摆视作裁减联邦雇员的有效工具和绝好时机，故意利用政府停摆来实现其计划，以进一步清洗民主党在所谓“深层政府”中的政治势力。

最后，相较于三十年前，美国民众对于联邦政府停摆愈发麻木也愈发无力。在克林顿金里奇的对抗中，金里奇被批判为“极端”和“不负责任”，民众对于政府关门的反对帮助克林顿在这场博弈中胜出。而三十年后的当下，无论是民主党还是共和党，在以政府停摆为刃对准对方的时候，已经丝毫不顾及那些被利刃扫到的普通民众。

据美国国会预算办公室的测算，2019年的35天政府停摆造成了约110亿美元的损失，其中30亿不可挽回。而今年，每停摆一周的预期经济损失已经高达70亿美元。且不说这些冷冰冰的经济数据，也暂不提签证移民审批被延宕、科研因经费停发而中断、航班因空管部门人手削减而延误；那些衣着光鲜的议员在国会中为了党派利益唇枪舌剑的背后，是政府停摆时数百万依赖食品券糊口、依靠租房补贴和取暖补助才能有个容身之所的低收入家庭的紧迫困局。

撰文：杨森

作者单位：中国人民大学深圳研究院