太祖朱元璋建立大明王朝后，虽然将南京作为国都，但是一直以来都有迁都的念头，只因当时国家百废待举，终洪武一朝迁都都只停留在纸面上。直到明成祖靖难之后，才将迁都问题重新提上日程。
永乐十八年九月，诏告天下，以北京为“京师”，改原先的“京师”为“南京”，不过需要注意的是，仁宗即位后又有意将国都迁往南京，经过仁宣两朝的酝酿和争论，最终于正统六年十一月正式定都北京并以南京为陪都，至此确立了南北两京制。
国都有两个而皇帝只有一个，且常年呆在北京。所以如何摆正陪都南京的地位，以及如何管理南京，成了一个关系全局的问题。
南京以及南直隶是江南赋税重地，朝廷必须以南京控制江南赋税和保证北京漕运畅通。但是另一方面，又不能让南京成为另一个权力中心，成为对抗北京的基地。道理很简单，成祖当年既然可以在北京起兵靖难夺位，谁都不敢保证日后就没人在南京起兵问鼎中原。
故而，摆正南京的政治地位以及设立相关的机构加以制约，是朝廷面对的最大难题，那么朝廷是如何对南京进行驾驭的呢？
确立守备为南京的最高长官
仁宗驾崩后，时为太子的宣宗北上继位。宣宗有很长时间都在南京，对南京的情况可谓了如指掌，他即位后马上下旨，规定此后不再以太子在南京监国，也不准委派宗室守卫南京。目的很明确，就是为了防范宗室藩王以南京为基地从而威胁北京。
其实对于如何对南京进行管理，仁宗已经有了基本的构想。当成祖北征病逝榆木川后，仁宗一边调北征军队回防京师，一边又令太监王景弘率出使南洋的官军赴南京镇守。这就是大明朝首次以太监镇守南京，即所谓的“镇守中官”。
了解明代地方官制的朋友应该知道，明代各省采用的是“三堂”制，即巡抚、太监、镇守总兵分管不同军政事务，而北派往各省的太监就称“镇守中官”。
南京政治级别高不比一般的省份，所以南京的镇守中官改为“守备”太监。仁宗正式即位后，又派勋贵襄城伯李隆、驸马都尉沐昕为南京守备。
洪熙元年正月，刚从西洋回国的郑和及其主力官军回到南京，也被受命为守备太监。也就是说，南京守备太监、南京守备勋旧均额定二员，并同时授予关防，并称为内、外守备。
此举用意很明确，分别以太监和勋旧守备南京，而且在同一系统内，又设两位长官分别牵制。
至于守备太监和守备勋如何分工，仁宗在谕旨中说得也很明白，他给郑和的谕旨中说：“于内则与内官王景弘协同管事，遇外有事，同襄城伯李隆、驸马都尉沐昕商议得当，然后施行。”在给李隆的谕旨中则说：“凡事同守备太监郑和、王景弘计议，昼夜用心”。
说白了，不管是守备太监还是守备勋旧，遇到重大事务都不能自己做主，需要四人合计后才能最终拿定主意。
增设参赞机务制衡守备
仁宣两朝，南京的最高长官为守备，然英宗即位时尚在冲龄，为了加强对南京的管理和控制，朝廷特命南京兵部尚书黄福参赞襄城伯机务，至此便有了“南京参赞机务”一职。
南京参赞机务正式形成定制则是在成化二十三年，朝廷明令此后南京兵部尚书为参赞机务，与内外守备“操练军马，抚恤人民，振举庶务”，形成了内外守备、兵部尚书三位重臣共理南京事务的制度。
可以看出，南京的管理其实本质上和各省是一样的，性质都是“三堂”并立，按说如此安排已经是天衣无缝，不会对北京政权造成任何威胁，但是明代的皇帝还是不放心。
我们知道，南京作为陪都，其职官设置与京师保持一致，设都督府、司礼监、六部、都察院和各级衙门。为了不使这些衙门自成体系，朝廷有意不将各衙门主官配备齐全。比如六部皆不设左侍郎，都察院不设左都御史，等等。
事实上，南京的六部并无多大权力，凡是在南京六部任职的高级官员，多为京师失势大臣，他们被发配到南京养老。如南京吏部根本不管人事，礼部也不主持科举，户部也不分管钱粮，所有大小官员基本都是闲曹。
那么有读者会问，既然南京各部院职官形同虚设，朝廷何必将南京作为陪都呢？显然，将南京作为陪都也是有一定原因的。
应该说，迁都北京后，南京作为陪都对于管理江南财赋及漕运是起到了积极作用的。但是话又说回来，清代定都北京时，并没有将南京作为陪都，而江南财赋和漕运不照样正常运作吗。
所以说以南京为陪都是为了保证江南赋税和漕运不是最终目的，其本质原因在于，明代以前没有中原王朝定都北京，而北京一直又是胡汉杂居的地区，先是匈奴、鲜卑，后是契丹、女真。明代皇帝对定都北京打心底还是有点摸不准，将南京作为陪都也是为自己留条退路。
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