基层减负如何走出反复怪圈？——跨越22年，看“挂牌子”之变
半月谈记者 谭剑 周楠
一个镇政府，各式牌子超过100多块；一个乡镇政法综合治理办公室，头顶招牌37块……这是22年前半月谈记者在湖南部分地区乡镇采访时看到的。当年《半月谈》以《乡镇“牌子”为啥泛滥成灾？》为题报道这一怪象，引发舆论高度关注。
22年后，泛滥成灾的各类牌子还挂着吗？那些强加在乡镇干部身上的不合理负担减少了吗？带着这些问题，半月谈记者不久前重访当年调研过的部分乡镇，与基层干部共同探讨“牌子”背后的基层治理难题。
不再泛滥的牌子
社港镇隶属于湖南长沙浏阳市，从长沙城区出发，开车全程高速只要1小时许。但22年前，半月谈记者在县乡公路上颠簸了2个多小时才来到这里。
社港镇党委副书记张敏带领半月谈记者把整栋办公楼走了一遍，除了大门口悬挂的党委、政府、人大、政协、纪委等机构牌子，楼内只有党政办、党建办、经济发展办等12块牌子。
22年前在社港镇采访时，张敏还是位刚参加工作的新人，如今已两鬓微霜。“那时乡镇干部的主要工作还是收钱、收粮、抓计划生育，现在抓乡村振兴和公共服务是我们的主业。”谈起乡镇变化，张敏感慨颇多，“乡村两级牌子泛滥的现象，在经过多轮整治后，如今也大有改观。”
不仅乡镇牌子少了，村一级牌子也精减了许多。2002年《半月谈》报道中曾提及的常德市一个千余人的小村，各式牌子就有80多块。由于村部太小，许多牌子被塞到床底下，有的寄放在村民家里，而为兼顾应付上级检查和节省成本，有的牌子正反两面都印了字。
来到常德市鼎城区谢家铺镇港中坪村，村里挂的只有村党支部、村民委员会等7块牌子。“过去密密麻麻，现在清爽多了。”回村任职了17年的港中坪村党支部书记段德喜对半月谈记者说。
牌子易摘，负担难减
据基层干部反映，这些年牌子精简并非一帆风顺，而是经历多轮整治，起起落落。“以社港镇为例，22年来针对牌子问题前前后后整治好几轮。”张敏告诉半月谈记者，治理还是有效果的，可是一旦上头抓得没那么严，一些职能部门又会变着法给基层下任务，导致牌子就像牛皮癣一样，屡屡反弹。
段德喜表示，让基层烦恼的远不止牌子，还有一些变异变形、花样翻新的负担屡禁不止。比如各种检查、评比，还有门类繁多的某长制考核，以及各种微信群、App打卡等“指尖上的形式主义”。湖南某市的一项调查显示，全市各系统各部门各层级的App、小程序、政务公众号、工作微信群和QQ群加起来，一度近4000个。
部分负担比较离谱，比如对乡镇的头盔佩戴率考核。上级部门把整治农村摩托车不戴头盔的责任压给乡村干部，不仅要求下载专门的App，还要每周上路查违章并拍照上传——违章数量不达标，考核就过不了关。一些基层干部为此不得不请人来摆拍“违章”，干部无奈，群众啼笑皆非。
文件、会议、牌子、督查检查考核等“四多”是基层反映最突出的四类负担。相对来说，摘牌子反而是其中最易操作的减负工作。一位参与基层减负调研的省直机关干部直言，近年来中央和地方反复强调要为基层减负赋能，虽然已经取得一定成效，但绝对不可盲目乐观。
从调研情况看，无论是屡屡反弹的基层负担，还是层出不穷的形式主义，说到底都是“表现在基层、根子在上面”。比如治理“文山会海”，有的县规定每月最后一周为“无会周”，但一些单位却马上以召开“落实无会周的会”加以落实；还有层层加码的“信息形式主义”，有的厅局重复要求基层填报数据，导致基层材料成堆；还有的部门明知基层没有执法权和鉴定资质，却将头盔佩戴率、农村房屋安全鉴定等事项强压到乡镇。
上面以官僚主义要求，下面就容易以形式主义回应。多位基层干部认为，基层减负之所以艰难，深层次原因主要有三个：
一是“部门工作中心化”“部门责任属地化”问题突出。张敏等乡镇干部介绍，过去乡镇的中心工作相对集中，主要是发展地方经济，完成“要钱”（税费、提留）、“要粮”（国家征购粮）任务等。近年来，各条线部门职能不断往基层延伸，不少部门或以考核倒逼，或以资金拨付、项目支持等，把本部门工作变成乡镇的“中心工作”，甚至通过“属地管理”把责任转嫁给基层。
二是基层治理科层化、村级治理行政化问题突出。比如村一级事务本应以服务群众为主责，但由于“上面千条线，下面一根针”，基层干部的工作从“对下为主”变成“对上为主”。为应付各部门多如牛毛的考核，完成各式各样表格材料，有的地方要求村干部“坐班”。村干部的时间被大量“无效劳动”挤占，服务群众自然弱化。
三是部分地方的基层治理能力跟不上发展要求。一位县委书记说，当前高质量发展的要求高，工作任务越来越繁杂，但与此相应的基层干部能力提升赶不上形势变化。部分基层干部在深受上级官僚主义困扰时束手无策，在开展工作时很容易形成对形式主义套路的路径依赖。
基层治理现代化路在何方
“牌子”的背后，折射的是基层治理能力与治理体系的问题。围绕如何给基层减负赋能，各地纷纷进行有益探索。2023年7月，湖南明确出台“不得突破年度文会总量管控、只减不增的要求”等“十二个不得”措施。为破解乡村治理“小马拉大车”问题，今年春节刚过，湖南密集推出了数十项具体措施，包括取消多项村级组织不应承担或者没有能力承担的工作事项。
“发文、开会数量明显下降。”社港镇周洛村党总支书记、村委会主任沈中日告诉半月谈记者，目前河长、林长、田长、道交安等App“打卡”也停止了，农村人居环境整治等各项检查评比次数等大幅减少。
“今年一季度，区一级发文同比减少54.3%，全区性会议同比减少16.7%，各村（社区）拆除牌子10多块，对村（社区）的相应督查检查考核事项全部取消。”常德市鼎城区委书记陈远说。
不过，多数受访基层干部表示，鉴于基层负担久治难愈的状况，从长远看，必须着眼于完善基层治理体系与提升基层治理能力，久久为功，持续发力，才有可能让基层减负走出“反反复复”的怪圈。
当务之急是继续对基层承担的繁杂任务进行删繁就简，以开具“负面清单”等形式，将基层干部从各种形式主义的任务中解放出来。
其次要继续推动基层治理体制机制改革，健全完善基层权责体系，理顺规范乡镇、村两级的主责主业，推广“乡镇吹哨、部门报到”做法，防止职能部门向下转嫁责任，扭转“部门工作中心化”的趋势，让乡镇、村的责、权、利更加匹配。
三是既要减负，也要减“缚”和减“袱”，因地制宜制定和优化对基层的考核、问责机制。比如浏阳市正在探索“反向测评”机制，市纪委监委选取9个涉农职能部门为评议对象，由乡镇、村两级干部、“两代表一委员”对市直部门的基层减负情况进行反向评价，倒逼职能部门履职尽责。
四要发挥村级组织的引领作用，充分动员群众，将村民自治落到实处。近年来，湖南多地探索以片、组、邻“三长制”，持续激发村民自治动能，为基层治理减负赋能。浏阳市委组织部副部长陈珍介绍，“三长制”为浏阳基层治理解决了许多实际问题，基层治理不再是靠一级压一级的“行政手段”，而是在村党组织引领下，通过片、组、邻“三长”带动，发动广大群众参与到基层治理中，实现自我管理、自我教育和自我服务。
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